Общие положения
Современный Градостроительный кодекс Российской Федерации создает условия для развития формального подхода к разработке документов территориального планирования. Законодательно устанавливается набор требований к составу материалов генеральных планов и схем территориального планирования, при этом отсутствуют критерии оценки качества разработанных материалов и обоснованности проектных решений. Формальный подход законодателя, муниципального заказчика и проектировщика к разработке документов территориального планирования, снижает эффективность расходов государственного и муниципальных бюджетов на подготовку градостроительной документации. Исторический опыт нашей страны и опыт зарубежных стран наглядно показывает, что документы территориального планирования могут стать надежной основой эффективного управления развитием территории, что особенно важно в контексте обеспечения устойчивого развития сельских территорий.
Территориальное развитие сельских поселений в дореволюционной России
Общие факторы и тенденции
Территориальное развитие сельских территорий России с середины 19 века до 1917 года происходило под влиянием следующих политических факторов:
Крестьянская реформа 1861 года (получение крестьянами личной свободы, создание условий предоставления им земельных участков для сельскохозяйственной деятельности);
Земская реформа 1864 года (создание условий для развития местного самоуправления);
Столыпинская аграрная реформа 1906 года (создание условий для оборота сельскохозяйственных земель с предоставлением участков на новых территориях).
Основными процессами, определяющими территориальное развитие сельских поселений в указанный период, являлись:
Трансформация системы сельского расселения (на макроуровне – переселение крестьян из густонаселенных центральных губерний в Причерноморье и в Сибирь; на микроуровне – развитие индивидуальных обособленных усадеб (хуторов));
Отток сельского населения в промышленные центры;
Обустройство земствами сельских территорий социальной, транспортной и иной инфраструктурой.
Роль земства в развитии сельских территорий
Земские учреждения, развивавшиеся в России с 1894 по 1917 годы внесли значительный вклад в обустройство и развитие сельских территорий. В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях, полномочия земских учреждений распространялись на следующие вопросы:
Сбор губернских и уездных земских повинностей и заведование собственными капиталами;
Попечение о развитии народного образования и установленное законами участие в заведовании содержимыми за счет земства учебными учреждениями;
Содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений, бечевников, а также пристаней вне поселений;
Заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, попечение о призрении (то есть комплексной социальной помощи) бедных, неизлечимых больных и умалишенных;
Заведование взаимным земским страхованием имуществ;
Оказание продовольственной помощи населению;
Участие в санитарно-эпидемиологических и ветеринарно-полицейских мероприятиях;
Предупреждение и тушение пожаров;
Устройство и содержание земской почты;
Воспособление местному земледелию, торговле и промышленности
Схема распределения полномочий между земствами и органами государственной власти выглядела следующим образом:
Здравоохранение. Земства содержали все медицинские учреждения в уездах и подавляющее большинство больниц в губернских городах, государственные больницы существовали только в столицах и самых крупных городах. Земства оплачивали содержание бедных, неизлечимых и психиатрических больных в государственных больницах и больницах других земств.
Образование. Земства содержали (с государственным пособием) начальные школы; при этом земские школы находились под методическим руководством Министерства народного просвещения. Параллельно существовала независимая от земств сеть церковно-приходских школ Духовного ведомства. Министерские (полностью государственные) начальные школы были редки. Начальные школы повышенного типа (уездные и городские училища, высшие начальные училища) содержались преимущественно государством. Начальные школы в городах содержались как земствами, так и городскими самоуправлениями. Специализированные неполные средние учебные заведения (сельскохозяйственные, технические училища и т. п.) содержались частично земствами, частично государством (разными ведомствами) без сложившейся системы. Среднее и неполное среднее образование (гимназии, прогимназии, реальные училища), а также высшее образование были государственными.
Социальная помощь. Земства в обязательном порядке содержали на свой счет подкидышей и сирот. Социальная помощь остальным категориям населения оказывалась бессистемно.
Дорожное хозяйство. Основные транзитные дороги содержались государством. Малозначительные дороги, соединяющие губернии, и все дороги внутри губерний содержались земствами.
Санитарно-эпидемиологическая и ветеринарная служба. Участие государства было минимальным, на уровне губернских врачебных и ветеринарных инспекторов с несколькими помощниками. Вся остальная работа выполнялась земствами.
Охрана правопорядка. Полностью осуществлялась государством, при участии сельской полиции в волостях. Земства содержали арестные дома, для подвергнутых аресту по постановлениям земских начальников и городских судей.
Благоустройство населенных пунктов. Благоустройство городов было полностью возложено на городские самоуправления, благоустройство в сельской местности — на сельские общества.
Агрономическая помощь. Все виды агрономической помощи (консультирование, содержание опытных хозяйств, торговля сельскохозяйственными орудиями, специальное образование для крестьян) почти полностью оказывались населению земствами. Государство предпочитало субсидировать эту деятельность земств, а не вести ее самостоятельно.
Мелкий кредит. Система учреждений мелкого кредита была предназначена для льготного кредитования крестьян, преимущественно через кооперативы и товарищества. Государство самостоятельно занималось мелким кредитом без участия земств.
Существовала практика разработки генеральных планов городов, которые выполнялись в соответствии со Строительным Уложением – предшественником современного Градостроительного кодекса. На сельские территории были проведены масштабные работы по межеванию и учету сельскохозяйственных земель. Документы планирования развития сельских территорий не разрабатывались.
В результате полувековой работы Земского движения на сельских территориях России были построены многочисленные общественные здания и сооружения, была создана развитая социальная инфраструктура, которая способствовала повышению качества жизни населения.
Планирование развития сельских территорий в ходе реализации Столыпинской аграрной реформы 1906 года
Столыпинская аграрная реформа была направлена на обеспечение имущественной самостоятельности крестьян, превращение их в собственников земельных участков сельскохозяйственных угодий.
Реформа 1861 года дала крестьянам личную свободу, но не решила задачи обеспечения доступа к земле – основному ресурсу сельскохозяйственного производства. В начале 20 века господствовало общинное землевладение, реализовывавшее принцип справедливого распределения земли. Суть его состояла в следующем: каждая семья имела некоторое число наделов, пропорциональное числу членов семьи в каждом из угодий, которым владела община. Угодья характеризовались разными характеристиками, такими как плодородие, удаленность от деревни, обеспеченность водой для полива и др. Со временем в семьях число членов менялось, и это требовало пересмотра распределения наделов, что и происходило с определенной периодичностью. Наделы ни за кем не закреплялись и переходили из рук в руки. Общепринятой формой землепользования была так называемая чересполосица, когда на одного хозяина приходились десятки полос, разбросанные на значительном расстоянии друг от друга и перемежавшиеся с наделами других хозяев, зачастую из соседних деревень. Решив задачу справедливого распределения земли между членами общины, чересполосица имела ряд негативных свойств:
Разбросанность отдельных мелких участков на значительном пространстве друг от друга определяла непроизводительность затрачиваемого труда. При общем дефиците земли наделы в отдаленных угодьях зачастую оставались невозделанными;
Значительная удаленность наделов от жилья и друг от друга делала невыгодным многие операции, направленные на повышение урожайности (например, полив и внесение удобрений) ввиду значительных транспортных издержек;
Периодическое перераспределение земельных участков между членами общины лишало инициативных крестьян стимулов к проведению мероприятий, направленных на повышение плодородия почвы и производительности сельскохозяйственного производства;
Высокая дробность наделов не позволяла инициативным крестьянам использовать земельные угодья по своему усмотрению, применяя современные агротехнические приемы. Целевое использование земель под пашни, сенокосы и пастбища, сельскохозяйственный календарь определялись общиной;
При высокой дробности наделов под межами (пространствами, разделяющими земельные наделы) непроизводительно пропадало до 1/7 части поля;
Конфликтные ситуации между соседями, обусловленные столкновением интересов при регулярном перераспределении земельных угодий.
В ходе реализации аграрной реформы решались следующие задачи территориального обустройства:
Землеустройство на надельных землях (с перепланировкой общинных земель и выделением хуторов, отрубов, с выделением выселков из крупных сел – с ликвидацией чересполосицы);
Сдача в аренду и продажа казенных земель;
Содействие крестьянам, переселяющимся за Урал.
При перепланировке общинной земли применялись методы комплексной оценки территории по таким параметрам как плодородие земель, расстояние до села и др. Оценка производилась для формирования земельных единиц одинаковой ценности. Если идеального равенства таких участков достичь не удавалось, производилась денежная компенсация тому, кому доставался ущербный участок. Перепланировка территории сельского поселения показана на примере деревни Новоселок Торопецкого уезда Псковской губернии.
До проведения землеустроительных работ сельскохозяйственные угодья, прилегающие к деревне, находились в чересполосном владении 17 домохозяев, причем на долю каждого приходилось около 100 полос, а лесные площади, заросли и выгоны состояли в общем пользовании. По соглашению всех домохозяев, все угодья были разбиты на 17 хуторских участков. Выбор местоположения отдельных хуторов производился самими крестьянами по предварительному соглашению; размер каждого участка определялся с учетом качества угодий и количества земли, причитавшейся на долю отдельных домохозяев. Заштрихованный на плане № 10 участок принадлежит крестьянину, полосы которого показаны черными линиями на плане № 9.
Для организации массового переселения крестьян из европейской части России за Урал в 1906 г. было организовано Переселенческое управление. В Сибири и на Дальнем Востоке выделялись специальные переселенческие районы, в каждом из которых создавались переселенческие организации, имевшие землеотводные, гидротехнические и дорожные партии, склады сельскохозяйственной техники, агрономические отделы, свои школы и больницы. К моменту начала Столыпинской аграрной реформы освоение Сибири шло активными темпами благодаря постройке Транссибирской железнодорожные магистрали, лучшие земли были заняты, в связи с чем выделялись территории на казенных землях. За период 1861-1905 годы в Сибирь переехало 1,8 млн. человек, за период аграрной реформы (1906-1914) – 3,0 млн. человек.
Итоги Столыпинской аграрной реформы неliоднозначно оцениваются историками. К основным достижениям относят создание условий для развития в стране целого класса эффективных сельскохозяйственных товаропроизводителей, к недостаткам – неповоротливость государственной машины на местах, в т.ч. недостаточные темпы проведения землеустроительных работ (в ходе реформы было проведено лишь 15% от необходимого объема), неудовлетворительная работа переселенческих пунктов (вернулись из-за Урала ни с чем порядка 10% переселенцев). В рамках нашей работы Столыпинская аграрная реформа интересна как один из наиболее ярких примеров масштабной программы коренного переобустройства сельских территорий. Несмотря на сложнейшие политические условия и отпущенный историей короткий срок реализации, аграрная реформа все же дала ощутимые результаты, которые целесообразно учитывать и в современных документах комплексного развития сельских территорий.
Территориальное планирование сельских поселений в советский период
Территориальное планирование сельских поселений в советский период происходило под влиянием плановой экономики, что предопределило реализацию типовых подходов к планированию обустройства села. В течение 20 века могут быть выделены следующие процессы, которые существенным образом повлияли на развитие сельского расселения в различных уголках нашей страны:
Коллективизация (1930-е годы). Изменение структуры и принципов планировочной организации сельских поселений. Появление новых производственных и социальных зданий (машинно-тракторные станции, клубы и др). Землеустройство в новых условиях коллективного использования сельскохозяйственных земель.
Репрессии (1930-1950-е годы). Принудительная депортация граждан в труднодоступные районы Севера, Урала, Сибири, Дальнего Востока с созданием ссыльнопоселенческой системы расселения.
Восстановление сел и деревень, разрушенных в ходе Великой Отечественной войны (1945-1950-е годы).
Освоение целины (1954-1960-е годы). Масштабный проект, связанный с распашкой порядка 40 млн. га целинных земель, созданием нескольких сотен колхозов и совхозов с переселением сотен тысяч человек на новые территории.
Укрупнение хозяйств (1960-1980-е годы). Комплексное развитие центральных усадеб колхозов и совхозов, включая разработку генеральных планов, серий типовых проектов жилых, культурно-бытовых и производственных зданий.
Генеральные планы советских сельских поселков руководствовались следующими принципами. Основным приоритетом являлось постепенное преобразование колхозных деревень и сел в укрупнённые населённые пункты городского типа по культурно-бытовым условиям жизни. Для реализации данного приоритета ставились следующие задачи:
Переход сельского хозяйства на индустриальную основу;
Создание аграрно-промышленных комплексов и объединений;
Расширение межхозяйственных и межотраслевых связей;
Интенсификация трудовых и культурно-бытовых контактов городского и сельского населения;
Развитие дорожной сети и транспорта.
Широкое распространение генеральные планы сельских поселений получили в 1960-1980-е годы. На основании проектов районной планировки – документов территориального планирования более высокого уровня – выделялись так называемые перспективные населенные пункты, которые отличались большими размерами, удобным местоположением в хозяйственно-производственном и транспортном отношении, благоприятными природными условиями, наличием капитальных жилых, культурно-бытовых, производственных зданий и элементов инженерного благоустройства. В них предполагалось концентрировать население, сосредоточить производственное, жилищное и культурно-бытовое строительство, проводить благоустройство. Жителей остальной части (более 60% от числа сельских поселений) — т. н. неперспективных (преимущественно мелких и не имеющих хозяйственного значения) населённых мест было намечено постепенно переселить в перспективные посёлки.
При создании генерального плана решались следующие задачи:
функциональное зонирование территорий;
организация транспортных и пешеходных связей внутри посёлка, а также с соседними пунктами, с сельскохозяйственными угодьями и отдельно расположенными производственными комплексами, фермами и др.;
целесообразное расположение жилой и производственной застройки, зданий общественного назначения; формирование общественного центра;
организация досуга и отдыха.
При функциональном зонировании устанавливались зооветеринарные и противопожарные разрывы между животноводческими комплексами и санитарные разрывы между производственной и жилой зонами. Районные центры, центральные посёлки колхозов и совхозов имели развитые внешние связи, расширенный состав учреждений культурно-бытового обслуживания (административное здание, клуб или дом культуры, магазины, школа, спортивные сооружения – концентрировались в общественном центре), развитую производственную зону, повышенную плотность жилой застройки 2—4-этажными жилыми домами. Пример генерального плана образцового сельского поселка того времени - центральной усадьбы колхоза – приведен на рисунке:
Село Кодаки в Киевской области Украинской ССР Генеральный план: 1 — Дом культуры; 2 — административное здание; 3 — торговый комплекс; 4 — школа; 5 — ясли; 6 — памятник В. И. Ленину; 7 — больница; 8 — жилые дома; 9 — производственная зона.